Ústavný zákon o dôchodkoch je krok správnym smerom, ale po mínovom poli

Politici, ktorí sú pri moci, by nemohli svojvoľne zasahovať do penzijného systému, čo by mu prospelo. Chystaný návrh však skrýva riziká

Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny pripravuje ústavný zákon o dôchodkovom zabezpečení. Cieľ je jasný: dosiahnuť to, aby základné princípy fungovania dôchodkového systému boli odolnejšie proti zmenám vládnych garnitúr.

To by systému prinieslo pevnejšie základy, na ktorých by stál. „Veľmi vítam túto iniciatívu. Je viac než potrebná. O to viac ma teší jasne definovaný cieľ celého zámeru, ktorý jasne prezentuje, že cieľom je ukotviť základné princípy pre všetky piliere dôchodkového systému a vytvoriť tak predpoklady pre jeho dlhodobú stabilitu. Práve stabilita dôchodkového systému je kritická oblasť, ktorá vyžaduje pozornosť,“ vysvetľuje Ján Šebo, expert na dôchodkový systém z Univerzity Mateja Bela v Banskej Bystrici.

Treba postupovať opatrne

Problémových okolností je viacero. Podľa J. Šeba návrh na rovinu nepriznáva, že pri súčasnom nastavení dôchodkového systému sa bude životná úroveň budúcich dôchodcov znižovať. „Materiál nerieši základný cieľ dôchodkového systému, teda akú mieru náhrady by mal viacpilierový systém ponúknuť,“ dopĺňa J. Šebo.

Zároveň nie je jasné, kam by mal systém smerovať. „Málo sa venujeme tomu, do akej miery by mal byť prvý pilier solidárny. V súčasnosti je dôchodok z prvého piliera z dvoch tretín solidárny a len z jednej tretiny zásluhový. Materiál nehovorí nič o tom, aký má byť rozumný pomer medzi solidaritou a zásluhovosťou pri prvom pilieri,“ uvádza J. Šebo.

Viacpilierový systém s pevnejšími pravidlami

Pripravovaný ústavný zákon má zatiaľ podobu predbežnej informácie, ktorá naznačuje, čo by v zákone mohlo byť. Návrh predbežne počíta s tým, že dôchodkový systém bude mať priebežný pilier a sporenie, ktoré chce štát podporovať.

Dôchodkové sporenie by malo mať stanovenú minimálnu výšku príspevkov. Výška sadzby povinných príspevkov na starobné dôchodkové sporenie má byť najmenej jedna štvrtina celkovej efektívnej sadzby starobného dôchodkového zabezpečenia. Je to sadzba, ktorú treba platiť, aby penzijný systém bol schopný vyplácať všetky dôchodky a neostávala v ňom sekera. To znamená, že druhý pilier má zabezpečiť celkovo aspoň štvrtinu budúcich dôchodkov.

„Dnes sa efektívna odvodová sadza pohybuje na úrovni 24 percent. To znamená, že takáto by musela byť sadzba poistného na starobné poistenie, keby sme z vybraného poistného mali bez deficitu financovať všetky výdavky na dôchodky. V budúcnosti by sa bez zmeny parametrov dôchodkového systému blížila až k úrovni štyridsať percent,“ upozorňuje J. Šebo.

Sadzba poistného na starobné poistenie je v súčasnosti osemnásť percent vymeriavacieho základu. Táto suma sa ďalej prípadne delí medzi prvý a druhý pilier, ak si konkrétny občan sporí. Napríklad pre rok 2020 platí, že táto suma sa medzi prvý a druhý pilier rozdeľuje v pomere trinásť k piatim. Tento pomer sa postupne upravuje a podľa aktuálnych nastavení sa dostane až na pomer dvanásť k šiestim.

Novela môže ohroziť druhý pilier

Predbežný návrh však podľa J. Šeba ohrozuje relatívne dobre fungovanie druhého piliera. „Väčšia pozornosť sa sústreďuje na druhý pilier, kde to v mnohých oblastiach vnímam tak, že sa ide zbytočne ,s bubnom na zajace ‘. Chceme riešiť obrovskými zásahmi niečo, čo sa dá vyriešiť jemnými doladeniami systému,“ hovorí J. Šebo.

Ten je sám osebe uspokojivo výkonný, o lepšie výnosy sa oberajú samotní sporitelia, ktorí držia peniaze v garantovaných fondoch. Týka sa to najmä ľudí, ktorí vstupovali do systému pred rokom 2013. V tom čase putovali sporitelia podľa predvolenej stratégie do dlhopisových fondov a mnohí tento nevýkonný nástroj využívajú naďalej.

Druhému pilieru podľa odborníka prospieva konkurenčné prostredie. „Porovnali sme výkonnosť dôchodkových fondov v druhom pilieri s obdobnými podielovými fondmi. Výsledkom je, že väčšina dôchodkových fondov je z pohľadu dosahovaného výnosu v danej rizikovo-výnosovej triede v hornej tretine všetkých hodnotených fondov. V tomto prípade konkurencia naozaj funguje,“ hovorí J. Šebo.

Predbežná informácia k návrhu ústavného zákona hovorí o tom, že by mohla vzniknúť investičná rada pre dôchodky ako poradný orgán vlády Slovenskej republiky. To môže užitočnú konkurenciu ohroziť. „Ak chce niekto založiť investičnú radu, ktorá má hovoriť, aký benchmark majú správcovia sledovať, a zároveň im chce hovoriť, ako majú investovať, v skutočnosti to povedie k tomu, že všetci správcovia sa stanú vo výkonnosti aj v zložení portfólií fondov rovnakými, čo výrazne obmedzí konkurenciu,“ tvrdí J. Šebo. „Budeme sledovať, či tento zámer v skutočnosti nie je zámerom na zriadenie jednej štátnej dôchodkovej správcovskej spoločnosti, kde sa bude investovať tak, ako povie investičná rada, respektíve vláda,“ upozorňuje.

Sporné príspevky rodičom Budúci ústavný zákon by mal podľa rezortu práce zahŕňať medzigeneračnú solidaritu, ľudia by teda mohli dostať možnosť prispievať na dôchodok svojim rodičom. Tento návrh je kontroverzný v tom, že deti mnohých starobných dôchodcov neprispievajú do slovenského sociálneho systému napríklad preto, že pracujú v zahraničí.

Podľa odborníka na dôchodkový systém Jána Šeba si takáto zmena žiada úplnú zmenu filozofie dôchodkového systému. „Keby sme chceli takýto adresný systém zaviesť, potom by sme zmenili poistný systém na systém rodinných účtov, v ktorom poistné a dávky z neho by boli previazané medzi členmi rodiny. Ale potom musíme zakotviť rodinný princíp poistného do celého systému, nielen pre vybranú skupinu ‚voličov‘. To je obrovská zmena, ktorá kompletne mení chápanie sociálneho poistenia,“ hovorí.

Problémový dôchodkový strop

Dôležitou a politicky citlivou zmenou má byť zrušenie dôchodkového stropu v podobe, v ktorej existuje dnes. „Fixovanie dôchodkového veku ako čísla, ktoré pevne stanovia politici na základe tlaku určitej skupiny voličov, znamená, že dôchodkový systém odtrhneme od reality socio-ekonomického vývoja v danej krajine,“ hovorí J. Šebo. Aj súčasné vedenie rezortu práce považuje tento systém za nesprávny a nahradiť by ho mal režim, v ktorom sa stanoví dĺžka minimálneho obdobia dôchodkového poistenia, po ktorom bude možné čerpať starobný dôchodok z prvého piliera. Mohli by teda vzniknúť rôzne dôchodkové stropy. „Individuálny dôchodkový strop podľa počtu rokov poistenia by mohol byť zaujímavý za predpokladu, že sa nadviaže na zavedenie nefinančnej príspevkovo definovanej schémy, takzvanej NDC schémy, kde sa výška dôchodku bude odvíjať od strednej dĺžky dožitia a zaplateného poistného,“ konštatuje J. Šebo. „Tým by sa do systému vniesla väčšia zodpovednosť jednotlivca za svoj dôchodok a zároveň väčšia sloboda pri rozhodovaní o odchode z trhu práce,“ dopĺňa.

S ústavným zákonom súhlasí aj centrálna banka

Národná banka Slovenska (NBS) sa prihovára za to, aby základné princípy fungovania dôchodkového systému dostali podobu ústavného zákona. Hlavným cieľom je to, aby nebolo možné zasahovať do dôchodkového systému jednoduchou väčšinou v parlamente.

„Predvídateľnosť a transparentnosť základných charakteristík penzijného systému sú dôležité nielen z pohľadu lepšieho dlhodobého rozhodovania občanov, ale v časoch rapídneho starnutia populácie poskytuje aj šancu na férovejšie medzigeneračné rozloženie budúcich nákladov,“ uvádza NBS vo svojom stanovisku.

To, že by mala mať dôchodkový systém v rukách obyčajná koaličná väčšina, je jednoducho príliš riskantné. „NBS považuje ukotvenie základných princípov celého dôchodkového systému do ústavného zákona za užitočnú iniciatívu. Napriek tomu, že žiadna právna úprava nemôže úplne odstrániť zo systému politické riziko, môže ho skoncentrovať na dobre vymedzené ihrisko,“ pokračuje NBS.

Centrálna banka sa v podstate prikláňa k názoru, že nastavenie dôchodkového systému bude vždy predmetom politického boja. Ustanovenie základných princípov fungovania troch dôchodkových pilierov ústavným zákonom by však zásahy obmedzili. Uprostred ostrého politického boja sa dôchodkový systém ocitol na sklonku minulého roka, keď sa v skrátenom legislatívnom konaní zaviedol nárok dôchodcov na trináste dôchodky. Politické zásahy do dôchodkového systému sa obmedzia práve v prípade, že na schválenie zmien bude potrebných deväťdesiat poslaneckých hlasov v parlamente.

Samotní sporitelia nerobia rozhodnutia vo svoj prospech. Zákon by ich mohol chrániť pred chybami.

Korekčné mechanizmy

Zákon má podľa centrálnych bankárov reagovať na demografický vývoj. „Hlavným zámerom je, aby sa predišlo nepravidelným a skokovitým zmenám parametrov dôchodkového systému vo väzbe na proces starnutia populácie. Lepším riešením je pomaly a postupne upravovať vek odchodu do dôchodku. Vzťah medzi dôchodkovým vekom a očakávanou dĺžkou života nemusí byť jedna k jednej, je však žiaduce premietnuť aspoň polovicu demografickej zmeny,“ konštatuje NBS.

Demografické štatistiky ukazujú, že podiel ľudí vo veku nad 65 rokov bude na Slovensku v roku 2029 dvadsaťdeväť percent. V roku 2018 ich bolo približne šestnásť percent. Ukazujú to údaje Výskumného demografického centra.

Centrálna banka zároveň navrhuje, aby súčasťou zákona boli korekčné mechanizmy, ktoré sa budú uplatňovať v prípade, že prijaté zákony ohrozia udržateľnosť dôchodkového systému. Tieto korekčné opatrenia budú automatické a budúce vlády tak nebudú musieť nepopulárne opatrenia schvaľovať. Zavedenie korekčných mechanizmov by sa do ústavného zákona skutočne malo dostať.

Z úst centrálnych bankárov zaznelo aj to, že súčasťou ústavného zákona má byť valorizácia starobných dôchodkov, ktorá berie do úvahy životné náklady seniorov. Napríklad keby ceny liekov významne stúpali, valorizácia dôchodkov by bola výraznejšia než za štandardných okolností.

Ďalším princípom je pevná väzba medzi piliermi. Týmto spôsobom sa NBS snaží prispieť k riešeniu vzťahu medzi prvým a druhým pilierom. Prvý pilier je totiž pomaly v terminálnom štádiu fungovania. Čoraz horší pomer medzi poberateľmi a prispievateľmi do systému znamená, že jeho váha v dôchodkovom systéme by sa mala znižovať. NBS navrhuje zakotviť vzťah medzi prvým a druhým pilierom v ústavnom zákone. Centrálna banka ponúka aj ďalšie návrhy, je ich celkovo dvanásť.

Výber stratégie je kľúčový

NBS zároveň navrhuje zaradiť do ústavného zákona opatrenia, ktoré by mali sporiteľom automaticky pomôcť k tomu, aby zo systému vyťažili čo najviac. NBS naznačuje, že samotní sporitelia nerobia rozhodnutia vo svoj prospech. S dávkou nadhľadu sa dá povedať, že zákon by ľudí mohol chrániť pred chybami, ktoré by inak urobili.

„Vzhľadom na dobre zdokumentované behaviorálne odchýlky od úplnej racionality, základné nastavenia v druhom pilieri treba určiť tak, aby sporitelia profitovali z multipilierového systému, aj keď celý život neurobia žiadnu aktívnu zmenu ohľadom organizácie svojich úspor,“ upozorňuje NBS. Súčasťou novej legislatívy by teda mal byť automatický vstup do druhého piliera, prípadne aj predvolená stratégia investovania do pasívnych globálnych fondov.

Podobný mechanizmus sa v náznakoch v predbežnej informácii nachádza. „Občan má mať nárok na automatickú účasť v takej sporiacej stratégii, ktorá má z dlhodobého hľadiska potenciál dosiahnuť čo možno najvyšší výnos pri rešpektovaní životného cyklu,“ píše sa v predbežnej správe. To je náznak toho, že do druhého piliera by mohli ľudia vstupovať automaticky, čo podporuje aj NBS. Rôzne stratégie by, samozrejme, znamenali, že sporenie jednotlivých ľudí by sa líšilo. To sa vo všeobecnosti považuje za správne smerovanie.

„Relatívne váhy akciovej a dlhopisovej časti portfólií by mali byť v predvolených stratégiách nadviazané na životný cyklus sporiteľov. Mladí ľudia by mali mať výrazne väčšie zastúpenie akcií v portfóliách než starší občania,“ podotýkajú predstavitelia NBS.

J. Šebo považuje využívanie preddefinovanej stratégie za dobrú myšlienku, zároveň upozorňuje, že tento systém už v zákone existuje. „Je tam od roku 2012. Väčšina výskumov naznačuje, že fungujú tie sporivé stratégie, ktoré počas celého obdobia investujú do akciových fondov s vyšším rizikovo-výnosovým profilom, a pár rokov pred dôchodkom sa expozícia voči akciám znižuje približne na polovicu,“ uzatvára odborník. ?

Dôchodkový systém a NBS NBS zhrnula svoje návrhy k ústavnému zákonu o dôchodkovom zabezpečení do dvanástich bodov:

1. reakcia na demografický vývoj

2. automatický korekčný mechanizmus

3. ochrana pred infláciou

4. pevné miesto pre druhý pilier

5. základné nastavenia v prospech sporiteľov

6. princíp dlhodobého a dobre diverzifikovaného investovania

7. cenovo dostupná pasívna investičná stratégia

8. zohľadnenie životného cyklu

9. dôraz na doživotné zabezpečenie

10. ochrana súkromného majetku

11. nárok na komplexné informácie

12. obmedzenie počtu špeciálnych systémov